近年來,城市近郊農(nóng)民要求收回原已出賣的房屋引發(fā)的農(nóng)村房屋買賣糾紛案件日益增多。農(nóng)村宅基地上房屋可否有償轉讓問題也日益引人注目,筆者結合廣東省政府辦公廳發(fā)布的《廣東省城鎮(zhèn)化發(fā)展“十二五”規(guī)劃》對該問題展開剖析,目的是給買賣雙方提供參考。
一、司法機關處理農(nóng)村宅基地上建造房屋轉讓問題的幾種意見
由于目前相關法律、法規(guī)對此問題的規(guī)定不夠明確,在審判實踐中,司法機關對農(nóng)村房屋買賣合同效力認識存在差異,從而導致不同的裁判結果。從目前人民法院審理農(nóng)村房屋買賣合同糾紛案件的情況來看,對農(nóng)村房屋買賣合同效力的認定主要有三種意見:
(一)合同有效。理由是根據(jù)《中華人民共和國合同法》的規(guī)定,違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定的合同方為無效。《〈合同法〉解釋》進一步規(guī)定,人民法院確認合同無效,應當以全國人大及其常委會制定的法律和國務院的行政法規(guī)為依據(jù),不得以地方性法規(guī)、行政規(guī)章為依據(jù)。我國對農(nóng)村房屋買賣至今未進行專門立法,我國法律、行政法規(guī)對農(nóng)村房屋買賣行為亦未作禁止性規(guī)定,因此,農(nóng)村房屋買賣合同有效。
(二)合同無效,但不返還。合同無效的理由是違反了十一屆三中全會作出的關于土地承包經(jīng)營權流轉“不得改變土地集體所有性質、不得改變土地用途、不得損害農(nóng)民土地承包權益”的精神。轉讓房屋不返還的理由是出賣方的行為本身可以視為對宅基地使用權的一種放棄,而法律并不禁止這種放棄行為。另外,《合同法》第58條中規(guī)定:“……不能返還或者沒有必要返還的,應當折價補償……”。其中“不能返還”是指事實上的不能返還,“沒有必要返還”是指根據(jù)實際情況的需要,而使用擴張解釋來理解“沒有必要返還”能更好的倡導誠實信用原則,維護交易安全,保障農(nóng)村社會秩序穩(wěn)定。
(三)合同無效,相互返還。反悔一方對另一方作出賠償,處理原則是不誠信者不得益。
二、農(nóng)村宅基地及房屋轉讓法律法規(guī)及司法解釋的歷史演變
(一)法律法規(guī)規(guī)定的歷史演變
1、1982年時國務院制定過《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》,該條例第四條規(guī)定“嚴禁買賣、出租和違法轉讓建房用地”;第十四條規(guī)定“農(nóng)村社員、回鄉(xiāng)落戶的離休、退休、退職職工和軍人,……建房需要宅基地的,應向所在生產(chǎn)隊申請……報公社管理委員會批準;確實需要占有耕地、園地的,必須報經(jīng)縣級人民政府批準。批準后,由批準機關發(fā)給宅基地使用證明”。第十五條規(guī)定“由于買賣房屋而轉移宅基地使用權的,應按第十四條的規(guī)定辦理申請、審查、批準手續(xù)。”“出賣、出租房屋的,不得再申請宅基地”“社員遷居并拆除房屋后騰出的宅基地,由生產(chǎn)隊收回,統(tǒng)一按排使用”。從上述規(guī)定看,當時的法律禁止建房用地的直接買賣,并不禁止房屋的買賣,只是規(guī)定了房屋的買賣需要經(jīng)過有關機關申請、審查、批準。但該條例于1986年被《土地管理法》明令廢止。
2、1986年的《土地管理法》第三十八條規(guī)定(1988年未修改)“農(nóng)村居民建住宅,應當使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地。使用耕地的,經(jīng)鄉(xiāng)級人民政府審核后,報縣級人民政府批準;使用原有的宅基地、村內(nèi)閑地和其他土地的,由鄉(xiāng)級人民政府批準。”“出賣、出租住房后再申請宅基地的,不予批準。”
3、1999年第二次修正的《土地管理法》第六十二條“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地”“農(nóng)村村民出賣、出租住房后,再申請宅基地的,不予以批準”。第六十三條“農(nóng)民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設”。
4、國務院辦公廳1999年5月6日發(fā)布的《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》中規(guī)定:“農(nóng)村的住宅不得向城市居民出售。
5、2004年12月24日,國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》強調(diào):“加強農(nóng)村宅基地管理,禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地。”
(二)有關司法解釋的歷史演變
1、1963年最高法院《關于貫徹執(zhí)行民事政策幾個問題的意見》規(guī)定“社員的宅基地,包括有建筑物和沒有建筑物的空白宅基地都歸生產(chǎn)隊集體所有,一律不能出租和買賣。但仍歸各戶長期使用,長期不變。宅基地上的附著物如房屋、樹林、廠棚、豬圈、廁所等永遠歸社員所有,社員有買賣或租賃房屋的權利。房屋出賣以后,宅基地的使用權即隨之轉移給新房主,但宅基地的所有權仍歸生產(chǎn)隊所有。”
2、1984年最高法院《關于貫徹執(zhí)行民事政策法律若干問題的意見》則認為,村鎮(zhèn)公民之間由于買賣房屋轉移宅基地使用權而發(fā)生的糾紛,應根據(jù)國務院《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》中規(guī)定的審查、批準手續(xù)處理。
3、1991年全國人大法工委給浙江省人大的回復中稱,不宜將農(nóng)村房屋買賣行為按《土地管理法》第四十七條規(guī)定的買賣或以其他形式非法轉讓土地行為予以處罰。
上述法律法規(guī)及司法解釋只是禁止農(nóng)村的宅基地轉讓和出租,但沒有禁止農(nóng)村的宅基地上建造房屋的買賣和租賃,村民出賣房屋的后果是不能再審批宅基地。2004年國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》,禁止城鎮(zhèn)居民購置農(nóng)村宅基地和住宅。
三、廣東省擬開放轉戶農(nóng)民有償轉讓農(nóng)村承包地、宅基地
在2013年3月7日廣東省政府辦公廳發(fā)布的《廣東省城鎮(zhèn)化發(fā)展“十二五”規(guī)劃》中提出,“推動異地務工人員融入城鎮(zhèn)”,“加快異地務工人員入戶城鎮(zhèn)配套制度改革。完善異地務工人員子女教育、住房保障、農(nóng)村宅基地和承包土地處置、城鄉(xiāng)社會保險制度銜接等方面的具體配套政策,建立轉戶農(nóng)民權益保障機制,允許轉戶農(nóng)民在自愿基礎上通過市場流轉方式出讓承包地、房屋、合規(guī)面積的宅基地并獲得財產(chǎn)收益,解除農(nóng)村勞動力進城落戶的后顧之憂。”該提法的潛在意思是,“允許資本到農(nóng)村去購買農(nóng)村承包地、宅基地”。
該《規(guī)劃》提出允許轉戶農(nóng)民出讓承包地,合規(guī)面積的宅基地是一大突破,意味著真正賦予了承包土地財產(chǎn)權的概念,特別是宅基地和房屋的財產(chǎn)權概念。只有這樣,農(nóng)民才可以獲得財產(chǎn)性收益。如果操作得好,這將是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后,我國土地制度的新一輪改革,具有重大的宏觀價值。農(nóng)民有可能不僅是勞動者,還可能是占有股份的股東,而這也將是未來經(jīng)濟真正的增長點。
但從運作層面來看,運作的過程必須謹慎,運作得好產(chǎn)生的意義重大,運作不好后果將不堪設想。對于土地流轉交易的規(guī)則,必須有明確規(guī)定,出讓土地的交易雙方必須限制在一個區(qū)域范圍內(nèi),最合理的方案是限制在縣域范圍內(nèi),否則會加大區(qū)域不平衡,短期內(nèi)農(nóng)民收益看似提高了,但未來將后患無窮。同時,必須明確三個原則:一必須保障農(nóng)民權益,二必須保護耕地,三不能引發(fā)投機現(xiàn)象。
當然也有不同的意見指出,《規(guī)劃》中允許農(nóng)民出讓承包地違背了我國憲法精神和法律規(guī)定。首先,它違反了十七屆三中全會關于土地承包經(jīng)營權流轉“不得改變土地集體所有性質、不得改變土地用途、不得損害農(nóng)民土地承包權益”的精神。農(nóng)村土地歸集體所有,土地流轉的只是承包經(jīng)營權,不能在流轉中變更土地所有權屬性,侵犯農(nóng)村集體利益。同時,農(nóng)村土地屬于農(nóng)村集體,個體農(nóng)民無權轉讓農(nóng)地。改革必須在法治的前提下進行,如果要推行該規(guī)定,就必須先修改憲法,然后由全國人大授權國務院實施,一句話就是目前實施仍然缺乏立法和司法保障。
四、結語
關于宅基地及房屋的自由流轉,以前法律政策沒有放開,但民間私下交易已經(jīng)十分普遍,只是從來沒有一個合法、規(guī)范的交易平臺。但目前法律法規(guī)禁止直接轉讓承包地、宅基地,禁止城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)民房屋,廣東省在《城鎮(zhèn)化發(fā)展“十二五”規(guī)劃》率先嘗試革新土地政策,在現(xiàn)行土地法律法規(guī)框架下頗具突破性,具有強烈的創(chuàng)新精神和極大的勇氣魄力,其實踐成果是值得期待的。
農(nóng)村宅基地歸農(nóng)民私人所有,農(nóng)民擁有宅基地和房屋所有權,宅基地和房屋都屬于農(nóng)民私有財產(chǎn),宅基地所有權與房屋所有權兩權主體合一,宅基地及地上房屋可自由買賣、出租、贈與、典當及繼承。
農(nóng)民的宅基地買賣問題,是一個老話題,又是一個常談常新的話題。說它老,不如說它堅固,它是一個比當年的“三面紅旗”之一的人民公社還要堅固的“老頑固”。人民公社已經(jīng)沒有30多年了,宅基地仍然“我自巋然不動”。國土資源部副部長胡存智接受新華社記者專訪時表示,農(nóng)村宅基地制度改革方向是進一步擴大權能,賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權利,而不是指宅基地可以自由買賣。
黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出,“保障農(nóng)戶宅基地用益物權,改革完善農(nóng)村宅基地制度,慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押、擔保、轉讓,探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道。”三中全會《決定》中,還提出“選擇若干地區(qū)試點,慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民宅基地抵押擔保轉讓”。農(nóng)村宅基地改革道路上的“堅冰”終于要打破了,幾億中國農(nóng)民有可能通過宅基地的抵押擔保轉讓而實現(xiàn)增加財產(chǎn)性收入,這是具有劃時代意義的重大改革。
農(nóng)民宅基地的抵押、擔保可能與金融機構關系密切,而轉讓則與更多的人有關。比如說,現(xiàn)行的法律規(guī)定,只有本集體經(jīng)濟組織成員才能使用宅基地。按中國法律制度,非本集體經(jīng)濟組織成員無論購買還是以其他方式使用占有農(nóng)村宅基地,都是違反法律的。胡副部長特別強調(diào)了這一法律,并稱“城里人可以去農(nóng)村買宅基地”是方向性錯誤。看起來,要解決這個“方向性錯誤”,還需要有法律的修改。當然,法律也并非是不可更改的,改革開放30多年,很多過去法律上的禁區(qū),都逐步打破了。改革開放前,農(nóng)民兄弟賣點農(nóng)副產(chǎn)品都是違法的,被指犯了“投機倒把罪。”現(xiàn)在三四十歲的年輕人,可能連這個罪名都沒聽說過。如果不是取消“投機倒把罪”,現(xiàn)在全中國互聯(lián)網(wǎng)上開商店的年輕人,大概都要關進監(jiān)獄了。取消了這個罪名,人民不是生活得更幸福了嗎?
宅基地如果只允許自己村里人(本集體經(jīng)濟組織成員)自由買賣,別的不敢說,至少農(nóng)民增加不了多少財產(chǎn)性收入。一個村能有多大市場?如果允許全國的人都能夠買,才能夠有大市場,才能夠有市場競爭,才能夠真正賣出個好價錢,才能夠讓農(nóng)民真正分享改革的成果。
胡副部長稱,宅基地一旦抵押權實現(xiàn),就涉及轉讓問題,結合農(nóng)村住房一戶一宅基本國情,宅基地上的房屋是農(nóng)民惟一住房,轉讓后農(nóng)民是否有住房保障,就涉及重大的社會問題,必須慎重。
其實,了解國情的人都知道,改革開放以來,已經(jīng)有幾億農(nóng)民進城了,有的租房,也有的買房。這些農(nóng)民要賣掉農(nóng)村房子,并非沒有了城市住房保障。相反,如果農(nóng)村房子賣個好價錢,在城里的住房更有保障。完全可以讓已經(jīng)在城里租房、住房的一部分農(nóng)民,憑城里居住證明賣掉自己的農(nóng)村房子。政府非要操心,就操還沒有進城的那部分農(nóng)民的心。要相信廣大農(nóng)民是不會把自己的惟一住房賣掉的,極個別人出現(xiàn)這種情況,完全可以通過政府救濟和社會救濟來加以解決。