一、問(wèn)題的提出 1．按土地平均年產(chǎn)值作為計(jì)算土地補(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)違背了以市場(chǎng)價(jià)值確立補(bǔ)償數(shù)額的要求，即不科學(xué)，也不合理 根據(jù)中國(guó)現(xiàn)行《土地管理法》第47條的規(guī)定，征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。土地補(bǔ)償費(fèi)為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。安置補(bǔ)助費(fèi)按照被征收的耕地?cái)?shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計(jì)算。 從中國(guó)現(xiàn)行土地管理法的規(guī)定來(lái)看，征地補(bǔ)償金計(jì)算的基準(zhǔn)是農(nóng)地的年產(chǎn)值。眾所周知，年產(chǎn)值是農(nóng)作物產(chǎn)量與價(jià)格的函數(shù)，其高低受所處地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件的影響，與被征地的區(qū)位等地價(jià)因素?zé)o關(guān)。[2]況且，近幾年農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格不斷下降，按法定標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算出來(lái)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)根本不能解決失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。從理論上講，土地補(bǔ)償費(fèi)的確定很大程度上與被征地所處的區(qū)位、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r及區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施條件等緊密相關(guān)，而與土地年產(chǎn)值的關(guān)聯(lián)性并不明顯。概括的說(shuō)，現(xiàn)行法定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)游離于土地市場(chǎng)價(jià)格之外，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民權(quán)益。 2．地上附著物和青苗費(fèi)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由政府規(guī)定造成了補(bǔ)償偏低，極大損害了被征收人的利益 根據(jù)中國(guó)現(xiàn)行《土地管理法》第47條的規(guī)定，地上附著物和青苗費(fèi)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定。依據(jù)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，造成的結(jié)果往往是補(bǔ)償不到位，極大地?fù)p害了被征地人的利益。從中國(guó)現(xiàn)行的實(shí)際狀況看，要么是一些地方的省、自治區(qū)、直轄市人民政府根本沒(méi)有規(guī)定地上附著物和青苗費(fèi)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，而授權(quán)市、縣人民政府自己規(guī)定；要么是雖然規(guī)定了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但往往也是長(zhǎng)時(shí)間不進(jìn)行修改，該標(biāo)準(zhǔn)與地上附著物和青苗費(fèi)實(shí)際價(jià)值形成較大反差。例如，2005年裝修'>洛陽(yáng)市洛龍區(qū)政府組織的被征地農(nóng)民拆遷過(guò)程中，仍然依據(jù)1997年洛陽(yáng)市政府(1997)第 71號(hào)文件，即《洛陽(yáng)市建設(shè)土地地上附著物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)》對(duì)磚混結(jié)構(gòu)房屋按280元/平方米對(duì)實(shí)際價(jià)值1000元/平方米的房屋進(jìn)行補(bǔ)償，使被征地農(nóng)民遭受了極大的損失。 眾所周知，在中國(guó)城市的房屋拆遷補(bǔ)償制度中，起始也是依據(jù)政府規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于這種其不合理的補(bǔ)償制度，2001年修正的城市房屋拆遷管理?xiàng)l例明確了貨幣補(bǔ)償?shù)慕痤~，應(yīng)當(dāng)根據(jù)被拆遷房屋的區(qū)位、用途、建筑面積等因素，以房地產(chǎn)市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格確定。無(wú)論實(shí)踐中對(duì)上述規(guī)定貫徹的如何，但該條款最起碼從制度層面實(shí)現(xiàn)了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)向市場(chǎng)價(jià)值的回歸。同樣的道理，農(nóng)民的房屋也是有價(jià)值的，衡量其價(jià)值最公平的方式就是市場(chǎng)，任何機(jī)關(guān)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)也沒(méi)有市場(chǎng)決定的價(jià)值更具有公平性，更容易讓人接受。 3．法定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，與土地的實(shí)際價(jià)值形成較大反差，被征收人應(yīng)當(dāng)享受的利益被強(qiáng)行歸公 集體土地是農(nóng)民集體的財(cái)產(chǎn)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下其價(jià)格是土地所有權(quán)的市場(chǎng)價(jià)格。公平合理的征地補(bǔ)償應(yīng)依照等價(jià)交換原則，按市場(chǎng)價(jià)值對(duì)農(nóng)民進(jìn)行全額補(bǔ)償。該市場(chǎng)價(jià)格不但包括土地的自身價(jià)值，還包括土地的增值。實(shí)踐中，政府向農(nóng)民征收土地時(shí)按農(nóng)業(yè)收益支付土地補(bǔ)償安置費(fèi)，向社會(huì)拍賣時(shí)卻按土地市場(chǎng)價(jià)格成交，增值達(dá)數(shù)十倍、甚至百倍，形成價(jià)格的巨大差距，農(nóng)村集體土地所有者并沒(méi)有分享土地出讓后的增值。對(duì)于這樣做的理由，有學(xué)者認(rèn)為，集體土地的市場(chǎng)價(jià)格由兩部分組成：一是農(nóng)地被征收前三年平均純收入資本化形成的“影子價(jià)格”，是“土地本身所值”；二是“農(nóng)轉(zhuǎn)非”之后的“自然增值”，國(guó)家應(yīng)當(dāng)補(bǔ)償是“土地本身所值”，自然增值部分應(yīng)當(dāng)歸公。[3] 土地的“自然增值”是早期經(jīng)濟(jì)學(xué)家(約翰.穆勒和亨利.喬治)使用的名詞，馬歇爾《經(jīng)濟(jì)學(xué)原理》開(kāi)創(chuàng)的外部性理論問(wèn)世后，都認(rèn)為這是由于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的外部性造成的外部收益(對(duì)土地供給者來(lái)說(shuō))或外部成本(對(duì)土地需求者來(lái)說(shuō))(有正收益，也可能有負(fù)收益)。它是由于土地周邊土地利用活動(dòng)的輻射作用改善了區(qū)位，使它獲得外部經(jīng)濟(jì)收益，從而提高了地價(jià)。所以，所謂“自然增值”按外部性理論看來(lái)，不過(guò)是外部經(jīng)濟(jì)收益。經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的外部性到處可見(jiàn)。如北京市修了城鐵，城鐵沿線的房子都漲了價(jià)；這類收獲外部經(jīng)濟(jì)收益的例子比比皆是，而這些“外力增值”都沒(méi)有“歸公”，為什么農(nóng)民土地獲得的外部收益就要“漲價(jià)歸公”呢？[4]這種“漲價(jià)應(yīng)當(dāng)歸公”的思路完全處于對(duì)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的漠視。 二、原因分析 1．計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期長(zhǎng)期不合理的城鄉(xiāng)政策，未把農(nóng)民作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的參與者、利益的分享者和受益者，形成了對(duì)農(nóng)村地權(quán)歧視的觀念，不把土地作為商品對(duì)待，決定了補(bǔ)償計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)的單一化 歷史上長(zhǎng)期以來(lái)高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，形成了一種忽視城鄉(xiāng)差別的“城市為中心”的價(jià)值取向：國(guó)家的公共政策優(yōu)先滿足甚至只反映和體現(xiàn)城市人的利益。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)背景下，農(nóng)民不是市場(chǎng)的參與者，也不是社會(huì)發(fā)展的受益者。在土地征收過(guò)程中，政府往往以較低的補(bǔ)償費(fèi)獲得土地，再以很高的出讓金轉(zhuǎn)入市場(chǎng)。但是，國(guó)家對(duì)征地補(bǔ)償中的這部分巨額增值不予確認(rèn)，也沒(méi)有讓失地的農(nóng)民從中獲利。[5]計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的這種以城市為中心的價(jià)值理念至今仍然還影響甚至支配著我國(guó)現(xiàn)行的土地征收補(bǔ)償制度。從社會(huì)發(fā)展的角度來(lái)看，農(nóng)民集體土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的過(guò)程，應(yīng)是農(nóng)民分享城市化和工業(yè)化的過(guò)程，應(yīng)當(dāng)有利于縮小城鄉(xiāng)差距而不是擴(kuò)大城鄉(xiāng)差距。 2．目前法律規(guī)定的農(nóng)村集體土地所有權(quán)是一種不完全的權(quán)能，農(nóng)民手中的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種被虛置的土地使用權(quán)，農(nóng)村土地的價(jià)格并不服從于市場(chǎng)規(guī)則 中國(guó)1988年憲法修正案將現(xiàn)行憲法第十條第四款修改為：“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律規(guī)定能夠轉(zhuǎn)讓”。從憲政層面承認(rèn)了集體土地使用權(quán)的有限流轉(zhuǎn)。隨后，《民法通則》第80條，《土地管理法》第43條、44條，《土地承包法》第32條都對(duì)集體土地使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)作了進(jìn)一步的規(guī)定。2004年10月18日出臺(tái)的國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的規(guī)定》規(guī)定：在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)市中農(nóng)民集體土地所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)。憲法雖然規(guī)定，我國(guó)的土地分為國(guó)家所有和集體所有，但事實(shí)上集體土地所有權(quán)是一種不具備完全權(quán)能的權(quán)利，農(nóng)村集體土地的最終處置權(quán)屬于國(guó)家，集體所有者并沒(méi)有土地出讓權(quán)，因此使本屬于集體的土地收益注入了國(guó)庫(kù)。[6] 農(nóng)民手中的土地雖然是稀缺性資源，但它本身并不服從于市場(chǎng)規(guī)則，也沒(méi)有一個(gè)均衡的價(jià)格。政府本應(yīng)當(dāng)定位于土地資源的捍衛(wèi)者和監(jiān)督者，但實(shí)踐中其卻成了游戲的參與者。農(nóng)民已經(jīng)開(kāi)始意識(shí)到他們所擁有的這塊土地蘊(yùn)藏著任何商品不可比擬的價(jià)值，要求分享這部分收益的愿望已不可阻擋。政府要做的是成為集體土地進(jìn)入一級(jí)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的游戲規(guī)則制定者，為其提供規(guī)則，通過(guò)征收土地流轉(zhuǎn)稅、土地增值稅等實(shí)現(xiàn)利益分享，進(jìn)而達(dá)至實(shí)現(xiàn)公共利益的目標(biāo)。[7] 3．傳統(tǒng)的土地征收制度是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下建立的，其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是與相應(yīng)的就業(yè)安置相聯(lián)系的，但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，傳統(tǒng)的土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)不能滿足農(nóng)民生存的需要，而就業(yè)安置在現(xiàn)實(shí)中又遭遇了很大的挑戰(zhàn)。 在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，農(nóng)民可以通過(guò)征地行為成為“城市人”，農(nóng)轉(zhuǎn)非的安置方式大部分農(nóng)民還是樂(lè)意接受的。伴隨市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，此種安置方式已經(jīng)不再具有任何吸引力。當(dāng)前，大部分地方都選擇了貨幣安置為主的方式，即一次性發(fā)放安置補(bǔ)助費(fèi)，讓農(nóng)民自謀職業(yè)。但是，貨幣安置過(guò)程中政府出錢進(jìn)行一次性買斷的“強(qiáng)制購(gòu)買”把農(nóng)民“一腳踢開(kāi)”造成農(nóng)民極大的不滿。[8]失地農(nóng)民因文化程度不高，缺乏就業(yè)技能，在就業(yè)方面處于明顯的劣勢(shì)，很容易陷入失地又失業(yè)的困境。另外，貨幣安置著重考慮了被征地農(nóng)民眼前的生活安排，并沒(méi)有與社會(huì)保障制度同步銜接。由于安置補(bǔ)助費(fèi)偏低并不能有效解決問(wèn)題。在重新就業(yè)困難，社會(huì)保障又沒(méi)有足夠資金支持的情況下，失地農(nóng)民極易對(duì)未來(lái)的生活產(chǎn)生憂慮，從而導(dǎo)致社會(huì)的不穩(wěn)定。[9] 三、它山之石 1．在西方實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的國(guó)家，關(guān)于土地用途有著嚴(yán)格的規(guī)劃管制，土地征收屬于規(guī)劃的變更，依據(jù)信賴保護(hù)原則的要求，變更規(guī)劃需以公正補(bǔ)償為前提 西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家基本上都實(shí)行嚴(yán)格的土地用途管制制度。美國(guó)是世界上較早實(shí)施土地用途管制的國(guó)家。20世紀(jì)50年代后伴隨美國(guó)城市化的進(jìn)程，美國(guó)各州通過(guò)法律要求地方政府根據(jù)本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和土地利用現(xiàn)狀，劃定城市增長(zhǎng)線，分期分批發(fā)展，建筑許可的總量控制等措施來(lái)控制城市發(fā)展規(guī)模，保護(hù)優(yōu)質(zhì)農(nóng)地。英國(guó)土地利用嚴(yán)格遵照其城市農(nóng)村計(jì)劃法，農(nóng)田保護(hù)納入計(jì)劃法的約束中，謀求土地利用的整體效益。法國(guó)于1960年制定農(nóng)業(yè)指導(dǎo)法，隨后建立土地整理與農(nóng)村安置公司，負(fù)責(zé)土地整理和維護(hù)耕地農(nóng)用。法國(guó)將農(nóng)田納入農(nóng)業(yè)區(qū)域環(huán)境保護(hù)范疇。規(guī)劃用地以決定哪些土地可為非農(nóng)建設(shè)使用，哪些土地為未來(lái)城市發(fā)展預(yù)留地。對(duì)劃入農(nóng)業(yè)區(qū)域的土地，保證至少在土地規(guī)劃公布10年內(nèi)，不受非農(nóng)建設(shè)威脅，鼓勵(lì)對(duì)農(nóng)田上的投入。[10] 變更土地規(guī)劃實(shí)質(zhì)上違反了行政信賴保護(hù)原則，破壞了行政相對(duì)人對(duì)行政行為的合理期待，因此行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)履行補(bǔ)償義務(wù)，填補(bǔ)利害關(guān)系人的信賴損失。 2．西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家和地區(qū)的土地以私有為主，土地市場(chǎng)發(fā)育比較成熟，征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)化的特征比較明顯 土地私有是西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家私有財(cái)產(chǎn)制度中的一項(xiàng)重要內(nèi)容，個(gè)人對(duì)其擁有的土地享有完全的占有、使用、收益和處分的權(quán)利。當(dāng)然，國(guó)家為了公共利益的需要，可以強(qiáng)制購(gòu)買私人土地，也就是我們所說(shuō)的土地征收。該種強(qiáng)制買賣和一般商品買賣的不同在于國(guó)家的強(qiáng)制購(gòu)買權(quán)，但就購(gòu)買價(jià)格而言仍然是正常的市場(chǎng)交易價(jià)格。在美國(guó)，最高法院對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定，通常依據(jù)公平的市場(chǎng)價(jià)值對(duì)財(cái)產(chǎn)所有者的損失進(jìn)行評(píng)估。公平的市場(chǎng)價(jià)值[11]是美國(guó)最重要和被普遍接受的估價(jià)方式。按照日本憲法第29條第3款規(guī)定，土地征收需要補(bǔ)償全部損失，即補(bǔ)償被收用財(cái)產(chǎn)的一般市場(chǎng)交易價(jià)格。[12]德國(guó)基本法第14條第3款規(guī)定：補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)“經(jīng)公眾利益和關(guān)系人權(quán)益的適當(dāng)斟酌予以確定”。也就是說(shuō)，補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)與財(cái)產(chǎn)損失平衡，計(jì)算根據(jù)是考慮被征收財(cái)產(chǎn)的價(jià)值，這里的關(guān)鍵是流通價(jià)值(市場(chǎng)價(jià))。通常應(yīng)予完全補(bǔ)償?shù)母鶕?jù)至少包括：財(cái)產(chǎn)保障本身；負(fù)擔(dān)平等原則；以市場(chǎng)原則和競(jìng)爭(zhēng)原則為根據(jù)的現(xiàn)有市場(chǎng)秩序。[13] 3．西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家和地區(qū)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)保障制度發(fā)達(dá)，被征地人員的參與權(quán)、知情權(quán)能得到真正落實(shí)，從補(bǔ)償范圍看，直接損失補(bǔ)償和間接損失補(bǔ)償、物質(zhì)補(bǔ)償和精神補(bǔ)償都很全面 在多數(shù)國(guó)家和地區(qū)，土地征用方都給土地所有者以較為滿意的補(bǔ)償，征用補(bǔ)償通常由兩部分組成：土地征用費(fèi)和土地賠償額。其中土地征用費(fèi)相當(dāng)于土地價(jià)值，一般按照征用時(shí)的市場(chǎng)價(jià)格給足補(bǔ)償；土地賠償額是對(duì)土地權(quán)利人因征用而造成的經(jīng)濟(jì)及其他損失的補(bǔ)償。因此，征與不征、如何征、如何補(bǔ)、如何安置都不取決于政府一方，由此引發(fā)的社會(huì)矛盾也少，救濟(jì)制度也很完善。 在美國(guó)，“合理補(bǔ)償”是指補(bǔ)償所有者財(cái)產(chǎn)的公平市場(chǎng)價(jià)格，包括財(cái)產(chǎn)的現(xiàn)有價(jià)值和財(cái)產(chǎn)未來(lái)贏利的折扣價(jià)格。美國(guó)土地征收補(bǔ)償根據(jù)征用前的市場(chǎng)價(jià)格為計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，它充分考慮到土地所有者的利益，不僅補(bǔ)償被征土地現(xiàn)有的價(jià)值，而且考慮補(bǔ)償土地可預(yù)期、可預(yù)見(jiàn)的未來(lái)價(jià)值。英國(guó)對(duì)土地征收的補(bǔ)償包括土地補(bǔ)償，其標(biāo)準(zhǔn)為公開(kāi)市場(chǎng)土地價(jià)格，此外還包括遷移費(fèi)、經(jīng)營(yíng)損失等補(bǔ)償。德國(guó)的土地征用補(bǔ)償包括：土地或其他標(biāo)的物損失的補(bǔ)償，其標(biāo)準(zhǔn)為以土地或其他標(biāo)的物在征用機(jī)關(guān)裁定征用申請(qǐng)當(dāng)日的移轉(zhuǎn)價(jià)值或市場(chǎng)價(jià)值；營(yíng)業(yè)損失補(bǔ)償，其標(biāo)準(zhǔn)為在其他土地投資可獲得的同等收益；征用標(biāo)的物上的一切附帶損失補(bǔ)償。[14] 四、幾點(diǎn)建議 1．改革現(xiàn)行不合理的土地產(chǎn)權(quán)制度，還權(quán)于農(nóng)民 對(duì)于如何改革中國(guó)集體土地的產(chǎn)權(quán)制度，有學(xué)者指出，承認(rèn)農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)土地的完全轉(zhuǎn)讓權(quán)，包括農(nóng)業(yè)用途和非農(nóng)業(yè)用途的轉(zhuǎn)讓承包土地的權(quán)利；農(nóng)戶在非農(nóng)用地市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，在符合土地利用規(guī)劃和土地用途管制的前提下，自愿選擇各種合約方式和開(kāi)發(fā)方式。[15]與上述觀點(diǎn)不謀而合，有學(xué)者認(rèn)為在現(xiàn)有制度框架內(nèi)，進(jìn)一步弱化集體所有權(quán)，強(qiáng)化農(nóng)戶承包權(quán)。這種承包權(quán)把占有、使用、收益和處分權(quán)都給農(nóng)戶，農(nóng)戶成為實(shí)在的而不是名義上的土地主人。這就從根本上解決了保護(hù)農(nóng)民在土地上的權(quán)益問(wèn)題，也使耕地保護(hù)有了真正的主體。[16] 筆者認(rèn)為，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革的關(guān)鍵是要進(jìn)一步調(diào)整農(nóng)民同土地之間的關(guān)系，重塑農(nóng)民作為土地主人的地位。首先，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化農(nóng)民的土地使用權(quán)，明確土地使用權(quán)不僅僅限于承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，還包括完整的轉(zhuǎn)讓權(quán)和收益權(quán)，使農(nóng)民直接支配土地。其次，消除各種觀念上的和人為的對(duì)農(nóng)民土地使用權(quán)期限的限制。 2．盡快制定土地利用規(guī)劃法，明確土地用途規(guī)劃的產(chǎn)生和變更程序 土地用途管制是指國(guó)家為保證土地資源的合理利用，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，通過(guò)編制土地利用規(guī)劃，劃定土地用途區(qū)，確定土地使用限制條件，并要求土地的所有者、使用者嚴(yán)格按照國(guó)家規(guī)定的土地用途利用土地的制度。雖然中國(guó)土地管理法也確立了相應(yīng)的土地用途管制制度，但是對(duì)于土地用途規(guī)劃的制定、變更程序以及用途規(guī)劃變更的附隨補(bǔ)償義務(wù)等都缺乏具有可操作性的規(guī)定。因此，中國(guó)應(yīng)盡快制定土地利用規(guī)劃法，完善土地用途的產(chǎn)生和變更程序，明確用途規(guī)劃變更的補(bǔ)償義務(wù)。 3．盡快制定土地征收法，確立土地的市場(chǎng)價(jià)格為補(bǔ)償計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)的制度，實(shí)現(xiàn)安置方式的多樣化 如前所述，世界各國(guó)的土地征收補(bǔ)償均以土地的市場(chǎng)價(jià)值為補(bǔ)償?shù)挠?jì)算標(biāo)準(zhǔn)，并且同時(shí)也建立了完善的市場(chǎng)價(jià)格評(píng)估機(jī)制。例如，在美國(guó)的土地征收中，確立市場(chǎng)價(jià)值的方法包括市場(chǎng)數(shù)據(jù)或比較銷售方法、收入方法、替代物品原理法、開(kāi)發(fā)成本方法等。[17]中國(guó)承認(rèn)農(nóng)民對(duì)土地的完整轉(zhuǎn)讓權(quán)后，必然應(yīng)當(dāng)建立與之對(duì)應(yīng)的以土地市場(chǎng)價(jià)值為補(bǔ)償基準(zhǔn)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。 此外，還應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)土地征收補(bǔ)償方式的多樣化。根據(jù)日本、德國(guó)等國(guó)家的法律規(guī)定，土地征收的補(bǔ)償方式既可以采用貨幣補(bǔ)償，也可以采取留地補(bǔ)償和替代地補(bǔ)償相結(jié)合的方式。從中國(guó)目前各地的實(shí)際做法來(lái)看，留地補(bǔ)償是一種非常受歡迎的補(bǔ)償安置方式。因此，中國(guó)應(yīng)當(dāng)確立多元化的征地補(bǔ)償安置方式。 4．扭轉(zhuǎn)觀念，把失地補(bǔ)償制度與社會(huì)保障制度相分離 針對(duì)農(nóng)民失地后生活沒(méi)有保障，工作很難落實(shí)的現(xiàn)狀，不少學(xué)者提出建立失地農(nóng)民基本生活保障制度并逐步與城鎮(zhèn)社會(huì)保障并軌是失地農(nóng)民問(wèn)題的最終解決之道，并提出從征地出讓收益金中提取部分資金作為征地調(diào)節(jié)資金，用于失地農(nóng)民的社會(huì)保障。[18]從形式上看，這種思路似乎是在解決農(nóng)民的國(guó)民待遇問(wèn)題，把農(nóng)民也納入社會(huì)保障體系。事實(shí)上，農(nóng)民和城市人一樣，都應(yīng)當(dāng)享受同等的待遇和保護(hù)，無(wú)論是失地農(nóng)民，還是其他的農(nóng)民，其都應(yīng)當(dāng)享受社會(huì)建立的保障制度，而不能拿農(nóng)民的土地補(bǔ)償金建立所謂的社會(huì)保障制度。因此，必須扭轉(zhuǎn)觀念，逐步建立農(nóng)村的社會(huì)保障制度，實(shí)現(xiàn)征地補(bǔ)償和社會(huì)保障制度的分離。 依據(jù)《土地法》第47條第2款可知：土地補(bǔ)償費(fèi)＝該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值×補(bǔ)償倍數(shù)。根據(jù)地方是否制定了統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)，土地補(bǔ)償費(fèi)的計(jì)算公式有以下兩種情形： 1.在制定統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)的情況下，土地補(bǔ)償費(fèi)的計(jì)算方式 依據(jù)國(guó)務(wù)院 《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》以及國(guó)土資源部 《關(guān)于開(kāi)展制訂征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和征地區(qū)片綜合地價(jià)工作的通知》等文件的規(guī)定，所謂征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)是在一定區(qū)域范圍內(nèi) (以市、縣行政區(qū)域?yàn)橹?，綜合考慮被征收農(nóng)用地類型、質(zhì)量、等級(jí)、農(nóng)民對(duì)土地的投入以及農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格等因素，以前三年主要農(nóng)產(chǎn)品平均產(chǎn)量、價(jià)格為主要依據(jù)測(cè)算的綜合收益值。省、自治區(qū)、直轄市人民政府要制訂并公布各市縣征地的統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)，征地補(bǔ)償做到同地同價(jià)，統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)設(shè)定基準(zhǔn)時(shí)點(diǎn)，一般3～5年調(diào)整一次。因此，如果被征地所在市、縣已有征地統(tǒng)一年產(chǎn)值，那么結(jié)合《土地法》第47條第2款可知：土地補(bǔ)償費(fèi)＝被征耕地面積×該耕地每單位面積統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)×補(bǔ)償倍數(shù) 2.在沒(méi)有制定統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)的情況下，土地補(bǔ)償費(fèi)的計(jì)算 地方實(shí)踐中通常根據(jù)統(tǒng)計(jì)年報(bào)表計(jì)算出征地前三年該耕地的平均年產(chǎn)量(也可以采取由地方政府根據(jù)統(tǒng)計(jì)年產(chǎn)量，分區(qū)域定出年產(chǎn)量)乘以平均農(nóng)作物價(jià)格得出該耕地被征前三年平均年產(chǎn)值。其中農(nóng)作物價(jià)格在調(diào)查市場(chǎng)價(jià)格和國(guó)家牌價(jià)(包括征購(gòu)價(jià)和超購(gòu)價(jià))的基礎(chǔ)上，選擇兩者中較高價(jià)格確定。而且耕地的年產(chǎn)量也應(yīng)當(dāng)包括各類作物的主、副產(chǎn)品的產(chǎn)量。即在沒(méi)有制定統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)的情況下，結(jié)合《土地法》第47條第2款可知：土地補(bǔ)償費(fèi)＝該耕地前三年平均年產(chǎn)量(包括副產(chǎn)品)×平均農(nóng)作物價(jià)格×補(bǔ)償倍數(shù)。