農(nóng)村宅基地，因其農(nóng)戶多，居住分散面廣量大，且自然條件、經(jīng)濟(jì)水平千差萬(wàn)別，村村之間、戶戶之間農(nóng)戶居住狀況復(fù)雜。隨著農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展和農(nóng)民生活水平的進(jìn)一步改善提高，農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)依然是我國(guó)非農(nóng)建設(shè)占用耕地的一項(xiàng)重要因素，是造成耕地減少不容忽視的一個(gè)重要方面。
對(duì)農(nóng)村宅基地的管理，一直是我國(guó)土地管理中的一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)。這項(xiàng)用地普遍存在粗放利用現(xiàn)象，不是充分利用村內(nèi)空閑地、廢棄地，而是盲目向村外擴(kuò)張，村內(nèi)空閑房普遍存在，農(nóng)戶建新房不拆舊房，離開(kāi)農(nóng)村而進(jìn)城居住的干部、職工、軍人等，原有的房屋土地大量閑置存在。在新《土地管理法》貫徹實(shí)施過(guò)程中，也出現(xiàn)了一些新情況和新問(wèn)題。如有的對(duì)“新法”理解不一，一些地方就發(fā)生了違法批地現(xiàn)象；有的規(guī)劃工作跟不上或引導(dǎo)不及時(shí)，違法占地建房還未能遏制??；有的實(shí)際困難戶建房問(wèn)題又沒(méi)有得到妥善解決，影響了農(nóng)戶生產(chǎn)和生活，甚至社會(huì)穩(wěn)定。在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)，尤其是城鄉(xiāng)結(jié)合部宅基地管理問(wèn)題更為突出，有的“一戶多宅”農(nóng)戶，?？砍鲎饣蜣D(zhuǎn)讓住宅“致富”，成了暴發(fā)戶，對(duì)耕地保護(hù)十分不利。同時(shí)，土地管理部門在農(nóng)村宅基地審批過(guò)程中，普遍存在著審批內(nèi)容不突出，審批條件不完善，審批程序不明確，審批制度不規(guī)范等問(wèn)題，嚴(yán)重影響國(guó)家耕地保護(hù)政策法規(guī)在廣大農(nóng)村的真正落實(shí)。因此，為嚴(yán)格農(nóng)村宅基地的科學(xué)管理，提幾點(diǎn)想法，供決策參考。
一、開(kāi)展農(nóng)村宅基地現(xiàn)狀專題調(diào)查(簡(jiǎn)稱“專題調(diào)查”)，摸清各類用地面積底數(shù)
在全國(guó)土地利用現(xiàn)狀調(diào)查成果中，全國(guó)農(nóng)村居民點(diǎn)用地面積截至1996年10月31日為1645.6萬(wàn)公頃，有了一個(gè)宏觀數(shù)字。目前，全國(guó)農(nóng)村宅基地各類用地面積家底是不清楚的，省、市、縣、鄉(xiāng)各級(jí)土地管理部門對(duì)農(nóng)村宅基地的細(xì)化用地?cái)?shù)量也不清楚。隨著信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)發(fā)展和科學(xué)管理宅基地的需要，進(jìn)一步調(diào)查清楚全國(guó)農(nóng)村居民點(diǎn)中農(nóng)戶的住宅用地、生產(chǎn)性用地、經(jīng)營(yíng)性用地、服務(wù)性用地、竹林綠化用地、水面養(yǎng)殖用地等等數(shù)量，以及一戶一宅，一戶多宅，空閑房屋，出租轉(zhuǎn)讓住宅和違法用地、批少用多、甲批乙用等等現(xiàn)狀也很有現(xiàn)實(shí)意義。這樣，將給制定相應(yīng)的政策法規(guī)提供可靠的數(shù)據(jù)和依據(jù)。
這項(xiàng)“專題調(diào)查”，除應(yīng)納入第二輪國(guó)土資源大調(diào)查土地后備資源調(diào)查內(nèi)容和采用現(xiàn)代技術(shù)外，還應(yīng)緊密結(jié)合農(nóng)村宅基地的確權(quán)登記與變更登記發(fā)證和推行計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)化管理的建設(shè)進(jìn)行?？紤]到這一項(xiàng)“專題調(diào)查”由于牽動(dòng)面廣、政策性強(qiáng)，情況復(fù)雜等多方面因素，啟動(dòng)并搞好“專題調(diào)查”時(shí)，一定要統(tǒng)一思想和統(tǒng)一調(diào)查方案，有計(jì)劃、有步驟地層層抓好試點(diǎn)，掌握動(dòng)態(tài)信息，在作好經(jīng)驗(yàn)總結(jié)的基礎(chǔ)上，逐步推開(kāi)。因此，國(guó)土資源部可在全國(guó)土地管理綜合試驗(yàn)的十五個(gè)城市將這項(xiàng)“專題調(diào)查”優(yōu)先開(kāi)展起來(lái)，作為試驗(yàn)城市的共同試驗(yàn)任務(wù)，或?qū)⑦@些城市的城鄉(xiāng)結(jié)合部作為“專題調(diào)查”的試驗(yàn)任務(wù)落實(shí)下去。因?yàn)?，全?guó)各類城市的城鄉(xiāng)結(jié)合部，當(dāng)前還存在一個(gè)突出矛盾和老大難問(wèn)題，這就是“城中村”的管理體制的二元化，宅基地管理不到位，建設(shè)長(zhǎng)期處于無(wú)序狀態(tài)，違法用地、“一戶多宅”現(xiàn)象相當(dāng)普遍，住宅布局混亂，環(huán)境惡劣，治安問(wèn)題突出，成了城市的“陰暗角落”，不僅影響社會(huì)穩(wěn)定，而且也影響“城中村”人的生存狀態(tài)，如果不進(jìn)行“專題調(diào)查”，摸清各類用地情況，進(jìn)行徹底改革，包括土地所有制的轉(zhuǎn)制、農(nóng)民變市民等一系列政策問(wèn)題，難以與“城鄉(xiāng)一體化”建設(shè)目標(biāo)協(xié)調(diào)。因此，優(yōu)先在城鄉(xiāng)結(jié)合部開(kāi)展“專題調(diào)查”，這樣范圍小一些，工作量少一些，試驗(yàn)成果得來(lái)快一些。同時(shí)，凡已經(jīng)過(guò)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的土地利用總體規(guī)劃城市，其城鄉(xiāng)結(jié)合部也可作為“專題調(diào)查”的試點(diǎn)單位，摸清情況，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，井制定試點(diǎn)過(guò)程中碰到的相關(guān)政策措施，為全面推廣創(chuàng)造條件，從而使全國(guó)農(nóng)村宅基地各類用地的家底，層層清楚明白。
二、制定農(nóng)村宅基地法規(guī)，提高依法管理水平
在“專題調(diào)查”基礎(chǔ)上，針對(duì)農(nóng)村宅基地存在的問(wèn)題和各地在實(shí)踐中成熟的政策性規(guī)定，并根據(jù)新《土地管理法》及其《實(shí)施條例》，以及各省、自治區(qū)、直轄市人大制定的《實(shí)施辦法》等法律、法規(guī)的規(guī)定要求，國(guó)土資源部應(yīng)加快研究制定我國(guó)農(nóng)村宅基地管理辦法，作為《土地管理法》的配套法規(guī)出臺(tái)，指導(dǎo)地方依法管理好專題調(diào)查成果，提高管理宅基地的管理水平。因此，應(yīng)將農(nóng)村宅基地管理辦法的立法，納入部的軟科學(xué)研究課題，同時(shí)著手總結(jié)地方有關(guān)宅基地管理的成功經(jīng)驗(yàn)，在專題調(diào)查試點(diǎn)單位進(jìn)行實(shí)踐完善。這樣可以一舉兩得，既檢驗(yàn)宅基地管理政策的可行性，將使宅基地管理辦法出臺(tái)更加貼近農(nóng)村實(shí)際；又便于基層土地管理部門操作與農(nóng)戶的監(jiān)督，有利于宅基地管理水平的提高。
三、規(guī)范宅基地的審批，提高辦事效率
新《土地管理法》及其《實(shí)施條例》在貫徹實(shí)施中，各地又在極力推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)，而相關(guān)法規(guī)對(duì)農(nóng)村宅基地的審批只是作了原則性規(guī)定，缺乏可操作的規(guī)范性審批辦法。如農(nóng)村村民新建住宅，申請(qǐng)宅基地的審批原則有幾條；用地標(biāo)準(zhǔn)和審批條件有哪些；審批內(nèi)容和要求村民應(yīng)知多少、應(yīng)作什么事；審批和建設(shè)程序中基層土地管理部門的職責(zé)是哪些；農(nóng)村基層組織的權(quán)力和義務(wù)有哪些；村民群眾有哪些義務(wù)和權(quán)利；當(dāng)前急需建房用地的困難戶應(yīng)把握的原則存哪些等等?；鶎油恋毓芾聿块T迫切期望有一個(gè)規(guī)范農(nóng)村宅基地的審批意見(jiàn)和辦法，或轉(zhuǎn)發(fā)地方政府有關(guān)這方面的政策規(guī)定，以指導(dǎo)這項(xiàng)工作的健康發(fā)展，減少亂占耕地建房、浪費(fèi)土地現(xiàn)象的發(fā)生。
四、嚴(yán)格依照規(guī)劃審批用地，控制宅基地建設(shè)規(guī)模
鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃和村(鎮(zhèn))建設(shè)規(guī)劃是管理農(nóng)村宅基地的基礎(chǔ)。必須堅(jiān)持按規(guī)劃、按定額、按程序、按審批權(quán)限依法審批宅基地。 目前，全國(guó)大部分省、自治區(qū)、直轄市的四級(jí)土地利用總體規(guī)劃已經(jīng)批準(zhǔn)。全國(guó)小城鎮(zhèn)建設(shè)也已按規(guī)劃全面展開(kāi)，撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)和退耕還湖、退耕還林還草，移民建村、建鎮(zhèn)，自然村歸并、發(fā)展中心村，以及撤行政專署，新建地級(jí)城市，調(diào)整縣鄉(xiāng)(鎮(zhèn))管轄范圍等等，這些對(duì)農(nóng)村土地的集約合理利用是有好處的，也是社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的必然，因而是正確的。但也應(yīng)面對(duì)剛剛批準(zhǔn)的縣(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃，就需要進(jìn)行調(diào)整，重新申報(bào)批準(zhǔn)的現(xiàn)實(shí)困難和問(wèn)題。況且有的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))規(guī)劃都是報(bào)經(jīng)省政府審批的，工作量太大，最終困難會(huì)使嚴(yán)格的審批制度流于形式。同時(shí)，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))規(guī)劃對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)也只是劃了一個(gè)控制范圍，農(nóng)村居民點(diǎn)既符合當(dāng)今經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀，又有超前意識(shí)的科學(xué)規(guī)劃真正落實(shí)的很少，不少地方只是為了參觀，搞幾個(gè)典型樣板村，真正切合實(shí)際，有利于生產(chǎn)，便于生活，留有空間發(fā)展的農(nóng)村居民點(diǎn)詳細(xì)規(guī)劃還是不多的。因此，對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)真正做到嚴(yán)格規(guī)劃用地，控制宅基地建設(shè)規(guī)模還需進(jìn)一步調(diào)查研究，做好這篇文章的。
五、改革宅基地使用制度，提高土地利用效益
根據(jù)國(guó)務(wù)院(1990)4號(hào)文件的精神，農(nóng)村宅基地有償使用由試點(diǎn)到全面展開(kāi)的推行過(guò)程中，對(duì)遏制宅基地的不良消費(fèi)方面確實(shí)發(fā)揮了重要作用。而1993年為減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)將這一制度一刀切予以取消。一度緩解和亂占、多占宅基地的風(fēng)氣又重新抬頭。一些農(nóng)戶(特別是農(nóng)村中有權(quán)的、有錢的)認(rèn)為“多占地不交錢，不占白不占”，使宅基地管理失去了有效的經(jīng)濟(jì)手段。據(jù)典型調(diào)查，農(nóng)戶宅基地超標(biāo)現(xiàn)象普遍存在，超標(biāo)比率高達(dá)80％，個(gè)別農(nóng)戶超標(biāo)面積超過(guò)200平方米。因此，對(duì)農(nóng)村宅基地現(xiàn)行有償使用制度應(yīng)重新提出進(jìn)行專題研究，尤其是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)支柱作用被人們?cè)絹?lái)越認(rèn)識(shí)。在城鄉(xiāng)結(jié)合部對(duì)富裕起來(lái)的農(nóng)戶，應(yīng)實(shí)施宅基地有償使用制度；對(duì)在農(nóng)村宅基地超占農(nóng)戶，超標(biāo)面積可實(shí)施臨時(shí)租金制度，以提高農(nóng)村宅基地占用成本。這樣做，不僅有利于形成農(nóng)村宅基地合理布局與占用的經(jīng)濟(jì)機(jī)制，而且有利于控制農(nóng)村宅基地的亂占、濫用現(xiàn)象，提高土地利用效益。
六、加大宣傳和執(zhí)法力度，提高農(nóng)民依法用地自覺(jué)性
隨著新土地管理法律、法規(guī)的深入貫徹和實(shí)施，土地管理方式和利用方式正在實(shí)現(xiàn)根本性的轉(zhuǎn)變，宣傳教育應(yīng)從農(nóng)村實(shí)際出發(fā)，多種形式，反復(fù)多次著重講清楚土地管理中的新規(guī)定、新要求。如農(nóng)村村民建房用地必須經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審核，由縣人民政府批準(zhǔn)，其中涉及占用農(nóng)地的，還必須報(bào)省人民政府辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)，一戶只能擁有一處宅基地等等新規(guī)定，用地還要具備建設(shè)行政主管部門的規(guī)劃選址意見(jiàn)書(shū)等等新要求；而對(duì)農(nóng)村村民建住宅的違法用地案件，尤其是對(duì)頂風(fēng)作案、違反規(guī)劃、亂占耕地、越權(quán)審批的案件查處，針對(duì)基層土地管理所人員少，執(zhí)法力量不足的實(shí)際情況，可將鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃成若干片，建立土地執(zhí)法工作小組，形成合力，嚴(yán)格執(zhí)法，發(fā)現(xiàn)一處，查處一處，最終目的是提高農(nóng)村村民依法用地的自覺(jué)性，保證土地管理政策法規(guī)真正能落到實(shí)處。